自70年代末80年代初开始,西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同,但都具有一个已发展起来的共同议程,这就是“新公共管理”(ＮｅｗＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ)或“管理主义”范式。这场“新公共管理”运动对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。我国目前正处于由计划经济向市场经济的转轨时期,随着市场机制的不断发育成熟,行政体制改革的深化以及政府职能的转变,我国政府管理的实践模式和政府管理研究领域(行政学)的理论体系都亟待进一步创新。因此,考察研究当代西方“新公共管理”运动的理论与实践,借鉴其经验教训,吸取其理论成就,无疑具有重要的现实意义。

一

“新公共管理”是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯(Ｏ Ｈｕｇｈｅｓ)在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”①

作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式,“新公共管理”范式有不同的名称,如“新公共管理(ＮＰＭ)”(Ｈｏｏｄ等,1991年)、“管理主义”(Ｐｏｌｌｉｔｔ,1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Ｌａｎ,ＺｈｉｙｏｎａｎｄＲｏｓｅｎｂｌｏｏｍ,1992年)、“后官僚制模式”(Ｂａｒｚｅｌａｙ,1992年)、“企业化政府”理论(ＯｓｂｏｒｎｅａｎｄＧａｅｂｌｅｒ,1992年)等。尽管这些名称不同,但基本上都表示同一种现象,即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变,并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。

“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段,它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初,在70年代以前,传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法,传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:第一,政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。第二,一旦涉及政策领域,那么,它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之,只能由政府机构来提供公共物品和服务。第三,主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具,而政策和战略的制定则是政治家们的事,据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。第四,行政被当做一种特殊的管理形式,因此需要职业化的官僚,他们终身受雇,并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务②。

作者本人曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面:一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域;二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础;三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;四是强调以效率原则作为最高标准③。

传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变,这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代,传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条,无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑,遇到了严峻的挑战。首先,作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型,如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。其次,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行,各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。再次,政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定,政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。

到了80年代末90年代初,随着西方各国政府改革运动的深入展开,“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共管理”范式的特征和内容是什么?西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:按照波立特(Ｃ Ｐｏｌｌｉｔｔ)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(Ｃ Ｃ Ｈｏｏｄ)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:(1)向职业化管理的转变;(2)标准与绩效测量;(3)产出控制;(4)单位的分散化;(5)竞争;(6)私人部门管理的风格;(7)纪律与节约。英国学者温森特·怀特认为,“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感,强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(Ｗ Ｒｈｏｄｅｓ)指出,“新公共管理”有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。经合组织(ＯＥＣＤ)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威,提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。

根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料,我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面:

1 强调职业化管理。“新公共管理”认为,公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责,让公共管理人员成为管理者,而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放,这也意味着部门领导要负更大的责任,他们要参与更多的公共决策事务,日益卷入政治事务之中,要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共管理变成了政治管理的一种形式,与政治领导人的关系也发生了变化。尽管最终还是政治领袖说了算,但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。

2 明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果,而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标,以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩,评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。

3 项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在,项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金,要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定,它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标,预测目标的获取,考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合,促进了资源的更好利用。

4 提供回应性服务。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性,无效率地生产和提供公共物品,扭曲市场法则,对消费者(顾客)提出的要求不敏感,追求整齐划一的服务,忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算,而是生产者说了算,这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向,它通过把公民变成消费者(顾客),以市场取代政府,提供回应性服务,满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施,给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会,征求他们对公共服务的意见和要求,并测量其满意程度。

5 公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于,建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公